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审计论坛
浅析新形势下乡镇经责审计重点的确定和难点的初步探索

——结合2014年7月出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》

  乡镇作为地方基层政府,管理着本地区经济社会发展事务,工作性质、权责、任务及组织管理和一般的机关、部门也有着较大的区别。乡镇党委书记和乡镇长直接面向农村和广大农民,处在基层工作第一线,将其权力的行使置于有效监督之下,能够加快建立责任政府,促进乡镇约束机制的建立,有效遏制农村地区腐败现象,维护农村地区稳定。2014年7月中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、国资委联合印发实施的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(以下简称“《细则》”)对审计工作提出了新的要求,如何在新形势下利用审计职能,加强对乡镇领导干部在管理经济过程中的权力制约和监督,是具有挑战性的工作。下面将结合审计案例,从乡镇经济责任审计的特点、审计重点的确定、对目前存在的审计难点及难点的初步探索等三个方面进行详细阐述。
乡镇经济责任审计特点
  乡镇机关是最基层的政府机关,是各项方针政策的最终落实者,承担着辖区内乡村各项政治、经济、文化和社会事务。乡镇经济责任审计具有三个突出的特点。
  第一是职责多,职权大,涉及民生项目多。“麻雀虽小,五脏俱全”,乡镇机关管理辖区内环境治理、民生工程、农业综合开发项目、乡镇企业管理、农村集体经济的管理,尤其是近几年的征地、拆迁腾退、产业基地建设以及农村产业改革等敏感的复杂性问题,因此,在对乡镇党政领导经济责任审计时,审计难度大。                        
  第二是下属单位多。乡镇下属的“五站六所”直接承担着落实镇政府各项政策的重任,镇政府每年将大量的经费拨入这些部门,这部分财政资金的使用也是审计应关注的重点内容。
第三是资产、资金体量大,财务管理相对复杂。乡镇从近年来才开始实行国库集中支付,以前年度有总会计账、预算内、预算外等多个帐套,账务情况复杂。另外,随着乡镇城镇化的加速,经济的快速发展,一个乡镇的资产少则几十亿,多则上百亿。
          乡镇经济责任审计重点的确定
  《细则》第十三条、十四条确定的党政主要领导干部经济责任审计的主要内容中多款提到重大经济方针政策及决策部署情况、政策措施制定效果以及重大项目的研究决策情况,突出了对权利运行的过程监督和控制,因此审计思路要从财务收支审计转向以履职情况和重大经济事项为主,审计内容要从财务管理转向重大经济事项决策和专项资金的支出,审计模式要从埋头看账转向多层次沟通交流。
  (一)转变工作模式,开展多层次座谈
  转变以前仅局限于财务收支的传统程序,就意味着要改变埋头看账的工作模式,进一步拓展审计范围,和乡镇多个科室和多个部门座谈沟通,充分了解被审计单位的工作模式、工作流程以及监管方式,在沟通过程中及时发现问题。某次审计中,审计组和乡镇综治办了解拆违工作和环境整治项目的完成情况,经管科了解乡镇税收以及重大项目监管情况,规划科了解征地拆迁的政策和实施情况等,通过这些座谈对进一步梳理乡镇的重大项目有积极作用。乡镇的其中一个突出特点是农业综合开发项目。审计组通过和主管农业部门沟通,迅速梳理被审计领导任职期间实施的所有农业项目,筛选出一个资金量大的农业综合开发项目未经过相关审计,通过进一步审计,发现该项目存在个人借用施工单位的资质投标并承担工程,套取工程资金的问题。
  (二)结合乡镇特点,深化调查内容
  审计调查内容要围绕对乡镇领导权力运行的监督,结合镇政府的工作特点,突出对领导干部履职情况和重大经济事项审查,审计可以从四个步骤进行。第一,梳理领导履职入手,召开进点会,和被审计对象座谈的时候,了解被审计乡镇领导自身梳理出的具有代表性的重大事项,这样就缩小了审计范围,方便审计人员了解审计重点。第二,通过整理重要书面文件,梳理重大事项。比如市政府、区委下达的重点任务分解表,乡镇每年的工作总结,重点科室以及下属单位的工作总结。另外,会议纪要和会议记录等文件也是了解乡镇重大事项的有效途径。第三,梳理内控制度。翻阅被审计单位财务管理、重大项目管理、对下属单位及农村集体经济管理制度,梳理内控中的漏洞。调取乡镇对下属单位或各个村的审计报告,了解乡镇对农村集体组织以及下属单位的监管状况。四是初步分析乡镇财务状况,掌握每年的资金流量,分析项目资金的筹集和支付情况。
  审计难点的初步思考及探索
  (一)乡镇党政领导经济责任的界定
  《细则》第十三条和第十四条明确了党政领导的经济责任。党委主要领导责任主要是领导本地区经济工作,统筹本地区经济社会发展战略和规划,以及政策措施制定情况及效果,侧重于宏观经济管理的审计,重点是审计重大经济决策的科学性、项目开展前期论证的充分性、后期的效果等方面;镇长的主要审计内容是本地区经济社会发展战略、规划的执行情况,以及重大经济和社会发展事项的推动和管理情况及其效果,侧重于党委政策的落实、具体措施的制定、重大经济事项资金的使用、经济合同的签订、对下属单位的管理、资产的管理等方面。而在实际情况中,每个乡镇都有自己的特点,要结合具体情况区别对待。以审计经验来看,多数乡镇存在党政不分的现象,党委书记对全镇各项工作负全面责任,镇长是配合党委书记工作,落实好党委书记的决策事项。审计过程中解决这一问题的方法有:一是在审前调查时,通过乡镇内部职责分工,了解党政领导各自承担的直接经济责任以及履行经济责任所涉及的部门、单位和事项,理清党政负责人履行职责的主要内容。二是在审计组入户后,通过和党政领导以及中层领导座谈,梳理党政领导所负责的工作事项,明确应承担的经济责任。三是审查乡镇领导任职期间的会议记录,详细区分党政领导在重大决策制定中扮演的角色。
  (二)乡镇领导经济责任评价
  乡镇领导的审计评价很难、评价风险很大。如果处理不好,直接影响到审计质量和审计效果,进而导致审计风险。审计评价整体要依据客观事实、评价过程要严谨细致、评价内容要重点突出。在乡镇领导审计评价中,应结合《细则》着重关注以下几个方面:
  对财政收支状况和执行国家相关财经法规情况的评价。关注被审计乡镇在财政财务中是否存在虚假列支情况。例如:是否以企业预交等方式增加税款,虚报财政收入;是否违规重复申报项目,套取资金。
  对集体资产使用和管理的评价。关注集体资产的安全完整、保值增值。评价乡镇下属企业的生产经营和资产运营情况,分析其任期内发展变化趋势;评价企业产权改革过程中是否按照上级政策落实实施,是否合理合法;评价对集体资产管理制度的建立健全及执行情况。
  对下属企业事业单位的监督情况的评价。关注财政资金的合法性和有效性。例如  对下属企业事业单位的财务监管及重大项目管理是否到位;有无下属企业事业单位为乡镇机关列支的情况。某次乡镇审计中,发现其下属全额拨款单位存在常年隐瞒出租房屋收入的行为。
  对乡镇领导重大决策和主要发展指标的评价。关注乡镇领导任期内为该镇经济发展或人民群众做的大事实事,用详尽的数据和事实描述。例如某乡镇领导任职期间,通过与相关单位沟通协调,创建了该镇第一所公办幼儿园,解决了该镇适龄儿童的入园问题,审计人员以平实的语言描述了该幼儿园的创建情况及实际实施效果。
  (三)自然资源审计
  《细则》在党政领导主要审计内容中增加了对自然资源的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况的审计。土地、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是比较普遍的自然资源资产,与我们的生产生活息息相关,开展自然资源审计有助于进一步完善环境治理和生态修复制度,进一步合理、有效、可持续利用自然资源资产。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出:“要探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。”但是具体实施仍存在着诸多障碍。第一,缺乏自然资源方面的专业人才。现有的审计人员多是会计、财务出身,缺乏自然资源知识,难以在自然资源审计中审深、深透,也很难提出针对性强又便于操作的意见和建议。第二,目前没有权威性的定责标准和依据。尽管政策上已经将生态文明建设等作为地方政府领导干部考核的重要内容,但是在实际操作中,由于缺乏自然资源的评价体系,难以合理评价领导干部任职期间的自然资源资产责任情况。但是基层审计工作者,也在积极思考乡镇领导干部自然资源资产经责审计方法。根据以上情况具体举例,在某次乡镇经责审计中,审计组做了如下初步尝试。
  一是采集镇域内自然资源基础数据,摸清区域内现有的自然资源资产,为今后逐步推进资源经责审计进行有益的探索。审计组从土地、森林、水三个方面分别采集数据。一、土地资源。确权全镇122个图斑,统计土地总面、耕地面积、风景旅游用地、林业用地、建设用地等数据,查阅区政府和镇政府签订的基本农田保护责任书、镇和各个村签订的耕地保护目标责任书,通过审查镇领导任职期间签订的征地协议,确定征地面积以及征地款项。二、森林资源。审计组通过镇农服中心获取全镇每年林地面积、森林蓄积量、森林火灾次数、森林采伐量等数据,摸清了全镇森林资源资产状况。三、水资源。审计组通过水务局获得全镇每年的降水量、用水指标、水资源保护制度的制定等多个方面的基本情况。
  二是结合乡镇领导任职期间实施的重大农、林、水项目,评价项目开展情况以及效果。审计中除了关注项目开展流程和资金使用的合规性,还通过实地踏勘,查看项目实施的效果,对环境的影响,是否达到了最初的目标。例如:审计组在审计某乡镇镇管河道“断面水质”项目时,了解到该乡镇领导任期内提出对该河道进行治理的三年规划,投入资金近千万,绩效目标是水质要从劣五类提升到地表水IV标准,并实现不黑不臭。审计组联系区环保局,围绕三年治理后的水质情况开展联合调查,从区环保局监测的该河道全年每个月13项指标进行梳理分析,只有丰水期的七月份13项指标数据达到了地表水IV标准,而其他11个月份氮、磷等多项指标超标,为劣五类水质,远远没有达到当初地表水IV的预期效果。而市环保局当年将此河道列为轻微黑臭水体,要求加强整改。审计人员将此问题和被审计乡镇进行了沟通,并在报告中反映了该问题。
  总之,乡镇经济责任审计应该与时俱进,在理念上不断突破,在审计方法上不断探索,以优质高效的工作完成党和政府交办的任务。(海淀区审计局)

 

 

供稿单位:海淀区审计局
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